Thomas Ellwein

This two-volume standard textbook on the political system in the Federal Republic of Germany is conceived as an exacting introduction. It serves as a manual and reference work at the same time. The tome was published by the Westdeutscher Verlag in Cologne until the 8th edition.

Das Buch ist ein Reprint der wesentlichsten Teile der Wertheim-Studie, die als Klassiker der kommunalen Politikforschung unter partizipatorischer Perspektive gilt.

Im zweiten Band dieser Verwaltungsgeschichte wird dargestellt, wie gering die Auswirkungen des Ubergangs von der Monarchie zur Republik fur die Verwaltung waren, welche Anpassungsprozesse an das nationalsozialistische Regime in ihr erfolgten und welche ihrer Traditionen in der Anfangszeit der Bundesrepublik ubernommen wurden. In der Hauptsache blieb es auch nach 1945 bei den uberlieferten Verwaltungsstrukturen, obgleich sich allmahlich die Verwaltung im Gefolge des sozialen Wandels und der Entwicklung des politischen Systems ihrem Wesen nach veranderte. Diese Veranderung und die Widerspruche zwischen tradierter Struktur und neuen Anforderungen stehen im Mittelpunkt der Analyse der jungeren Verwaltungsentwicklung.

Der Autor faßt in diesem zweibändigen Werk seine mehrjährigen verwaltungswissenschaftlichen und verwaltungshistorischen Forschungen zusammen und legt am Beispiel des heutigen Regierungsbezirks Detmold dar, wie sich der moderne Staat in der Fläche entfaltet und welche Aufgaben er sich gestellt hat, welche Aufgaben tatsächlich gelöst worden sind und welche Rolle die Gemeinden in dieser Entwicklung übernommen haben. Mit solchen Perspektiven ergibt sich ein neues Konzept der Verwaltungsgeschichte, das die 'lebende' Verwaltung und das Verwalten selbst mehr in den Mittelpunkt rückt als die Verwaltungsorganisation und das immer eng mit der Frage verknüpft ist, was die jeweilige Realität über den Staat aussagt. Der Staat wird greifbarer, wenn man auf die Staatsorientierung verzichtet, welche die bisherigen Bemühungen um die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung kennzeichnet. Daß vieles, was der Staat tut, zufällig ist, erscheint dabei als wichtiges Ergebnis auch für die gegenwärtige Staatsdiskussion und die Forderung nach dem 'schlankeren Staat'.

2 aber weit yom Alltag der Verwaltung entfernt ist, begegnet dem Fall und seiner Erledigung vOl1ig 10sgeiOst von den Bedingungen, unter denen Verwaltung arbeitet. Sein Ergebnis muB deshalb fast immer ruckubersetzt werden - so wie in einer gewissen Analogie auch ein Gerichtsurteil haufig nicht einfach wie eine Verwal- tungsvorschrift in der Verwaltung aufgenommen werden kann, sondern man die ergebenden Konsequenzen bedenken und umsetzen muB. Die Verstandigungs- sich schwierigkeiten zwischen Wissenschaft und Praxis vermehren sich in dem Mafie, in dem solche Bezuge und notwendigen Ubersetzungsvorgange nicht berucksichtigt werden. DaB sie es auBerdem immer wieder mit schlichten Untugenden zu tun haben, sei hinzugefiigt. Wissenschaftliche Texte mussen nicht unverstandlich sein; AuBerungen von Praktikern mussen sich ebensowenig der Kommunikation ent- ziehen, wie es geschieht, wenn man sie mit fachspezifischen Details uberhauft, die nur AngehOrigen einer kleinen Gruppe gelaufig sind. Jene Schwierigkeiten durfen andererseits nicht uberschatzt werden. Zwischen der Mfentlichen Verwaltung und den ihr zugewandten Wissenschaftszweigen findet ein standiger Austausch statt. Organisatorische Weiterentwicklungen so etwa Veranderungen in der ministeriellen Referatsstruktur - sind haufig im direkten Austausch zwischen Praxis und Wissenschaft zustandegekommen. Die einschlagigen Zeitschriften enthalten Beitrage von beiden Seiten. Viele wissenschaftliche Gutachten beruhen auf enger Kooperation zwischen den Gutachtern und ihren Auftraggebern und es ist nur eine leidige Folge unseres starren Dienstrechtes, daB nicht mehr Verwaltungsleute ihre praktischen Erfahrungen in wissenschaftliche Untersuchungen einbringen kOnnen; im Lehrbetrieb ist man da schon weiter, weil sich an ihm auch nebenamtlich teilnehmen laBt.

9 Unabhangig von der Qualitat seines Schaffens ist allein schon dessen Umfang hoechst bemerkenswert. Die Bibliographie der wissenschaftlichen Arbeiten zahlt mehrere hundert Titel, darunter fast dreissig Bucher und davon sechzehn als alleiniger Autor. Auf die immense Vortrags tatigkeit wurde bereits verwiesen; hinzu kommt eine langjahrige Tatigkeit als Kommentator fur Rundfunk, Fernsehen und Tageszeitungen. Ellwein war Mitglied des Deutschen Presse- rates, Mitglied in so wichtigen Kommissionen wie etwa dem Wissenschaftli- chen Beirat fur Fragen der Wahlrechtsreform, der Bildungskommission beim Bundesminister der Verteidigung und derjenigen zur Gesetzes- und Verwaltungsvereinfachung in Nordrhein-Westfalen, bei letzteren fuhrte er auch den Vorsitz. Direkten politischen Einfluss gewann Ellwein als Gemeinderat, Mitglied eines Kreistages und als Direktkandidat fur die SPD im Bundestagswahlkreis Starnberg. Schliesslich seien auch nicht vergessen die Pra- sidentschaften an der Hochschule fur Erziehung in Frankfurt, an der Hoch- schule der Bundeswehr in Hamburg, jene mehrjahrige fur das Deutsche Stu- dentenwerk sowie zwei Amtsperioden in schwierigen verbandspolitischen Zei- ten als Vorsitzender der Deutschen Vereinigung fur Politische Wissenschaft. Eine solche Zwischenbilanz zum 60. Geburtstag erklart sich meines Erachtens nur, wenn man wenigstens vier Aspekte seiner Persoenlichkeit in die Betrach- tung mit einbezieht. Zum einen verfugt Thomas Ellwein uber eine enorme Belastbarkeit und eine fur lange Jahre, wie es schien, fast grenzenlose physi- sche Leistungsfahigkeit - er erkrankte uber Jahrzehnte nie wirklich, ein Zu- stand, der sich spater leider anderte, ohne ihn allerdings wesentlich "bremsen" zu koennen.

die man je fiir sich oder auch vor dem jeweiligen Hintergrund unterschiedlich beantwor- ten kann. Wissenschaft macht deshalb ihre Regeln geltend. Sie beruht immer auf Aus- wahl, sie zeichnet den von ihr gewahlten Wirklichkeitsausschnitt mit Hilfe der von ihr konstruierten Modelle nach, macht damit Wirklichkeit, indem sie sie urn viele Einzel- heiten reduziert, gedanklich hantierbar, urn so ihrem Zweck zu dienen (vgl. ]. Mittel- strap, 1972, S. 135 ff. ). Das erstere vollzieht sich nach weitgehend anerkannten Regeln: Die Modellkonstruktion, die thematische Auswahl, die Zuordnung von Wirklichkeits- befunden zum Modell sollen nachvoIlziehbar und damit nachpriifbar erfolgen; die Be- wertungen sollen so offenkundig sein, daB jedermann ohne Miihe entscheiden kann, ob er sie iibernehmen will oder nicht. Der Zweck solchen Tuns wird dagegen von sehr unterschiedlichen Auffassungen bestimmt: Man kann sich mit einer, richtigep. ' Reduk- tion von Wirklichkeit begniigen, man kann Wirklichkeit untersuchen, urn einzelne Ent- wicklungen zu erklaren oder urn Gesetzlichkeiten der Wirklichkeit zu erkennen, was dann kiinftige Entwicklungen ggf. prognostizierbar macht, und man kann Wirklichkeit schlieBlich erforschen, urn sie zu verandern. In Zusammenhang mit unserem Thema bedeutet dies notwendigerweise, daB man entweder das System, immanent' verbessern oder aber es mehr oder weniger grundlegend verandern wilF. Die Verbindung der zwei- ten mit der ersten Stufe wird dabei zum zentralen wissenschaftstheoretischen Problem: Wer (nur) verbessern und wer (grundlegend) verandern will, laBt unterschiedliche Pra- missen in sein analytisches Verfahren eingehen.

Seit etlichen Jahren hat sich die wissenschaftliche Aufmerksamkeit von der Beschaftigung mit der klassischen Verwaltung im Sinne Max Webers abgekehrt und sich der theoretischen und empirischen Erforschung von Verwaltung und ihrer Umwelt zugewandt. Biirokratietheorien, Probleme der Aufbau- und Ablauforganisation in Verwaltungen traten als Fragestellungen "aus eigenem Recht" in den Hintergrund. Zunehmend werden nicht nur die Abhangigkeit von Verwaltungen von politisch gesetzten Zwecken, sondern generell die Ver­ flechtungen von Verwaltungen mit ihrer 'Umwelt' diskutiert. Mit dieser Akzentverschiebung verbinden sich unterschiedliche Sichtweisen von Verwaltung, die in einem Spannungsbogen angesiedelt sind, der von einer relativ autonom handelnden Verwaltung bis zu einer von ihrer Umwelt stark abhangigen Verwaltung, gar 'in Besitz genommenen' Verwaltung reicht. In ei­ nem Fall wird Verwaltung als relativ autonome Einrichtung verstanden, die sich die Richtlinien ihres Handelns selbst setzt, und sich selbst immer starker ausdifferenziert und ausweitet, im anderen Fall dominiert das Verstandnis, dal3 Verwaltung in ihrem Handeln von Klientelen und ihren Interessenverbanden weitgehend bestimmt wird.

hinzu kommt eine langjiihrige Tiitigkeit als Kommentator fUr Rundfunk, Fernsehen und Tageszeitungen. Ellwein war Mitglied des Deutschen Presser- ates, Mitglied in so wichtigen Kommissionen wie etwa dem Wissenschaftlichen Beirat fUr Fragen der Wahlrechtsreform, der Bildungskommission beim Bun- desminister der Verteidigung und derjenigen zur Gesetzes- und Verwaltungs- vereinfachung in Nordrhein-Westfalen, bei letzteren fUhrte er auch den Vor- sitz. Direkten politischen EinfluB gewann Ellwein als Gemeinderat, Mitglied eines Kreistages und als Direktkandidat fUr die SPD im Bundestagswahlkreis Starnberg. SchlieBlich seien auch nicht vergessen die Priisidentschaften an der Hochschule fUr Erziehung in Frankfurt, an der Hochschule der Bundeswehr in Hamburg, jene mehrjiihrige fUr das Deutsche Studentenwerk sowie zwei Amtsperioden in schwierigen verbandspolitischen Zeiten als Vorsitzender der Deutschen Vereinigung fUr Politische Wissenschaft. Eine solche Zwischenbilanz zum 60. Geburtstag erkliirt sich meines Erachtens nur, wenn man wenigstens vier Aspekte seiner Personlichkeit in die Betrach- tung mit einbezieht. Zum einen verfUgt Thomas Ellwein Uber eine enorme Belastbarkeit und eine fUr lange Jahre, wie es schien, fast grenzenlose physi- sche Leistungsfiihigkeit - er erkrankte Uber Jahrzehnte nie wirklich, ein Zu- stand, der sich spiiter leider iinderte, ohne ihn allerdings wesentlich "bremsen" zu konnen. Hinzu kommt ein erstaunliches Gediichtnis, die Fiihigkeit, "ge- speicherte" Informationen, wenn notig, auch zu aktualisieren und eine groBe Leichtigkeit im Schreiben; ein Tagespensum von 20 Schreibmaschinenseiten ist keine Seltenheit. Er besitzt zweitens ein groBes Geschick im Umgang mit Personen und Situationen, was ihm sowohl quantitativ wie auch qualitativ den Zugang zu Informationen und Materialien sehr erleichtert.

1. 1. Die Fragestellung Der Bundesminister fUr Raumordnung, Bauwesen und Stadtebau schrieb im Sommer 1977 einige Forschungsprojekte aus, zu denen ein Gutachten Uber 'raumstrukturelle Wirkungen der Forschungs- und Technologiepolitik des Bundes' geh6rte. Ausgehend von der Annahme, der Forschungs- und Technologiepolitik (FuTP) komme bei der Schaffung zukunftstrachtiger Arbeitsplatze zunehmende Bedeutung zu, sollte fUr die Raumordnungspolitik (ROP) geklart werden, "welche Modelle, Instrumente und Programme geeignet sind, positive Effekte fUr die Verbesserung der Erwerbsstruk- tur, insbesondere der peripheren und strukturschwachen Raume in der Bundesrepublik Deutschland zu erreichen". Diese Frage wiederum stellte sich angesichts wachsender Skepsis gegenUber den traditionellen Instrumenten der ROP und angesichts der im- mer mehr sich verbreitenden Ansicht, daB die weitere Entwick- lung strukturschwacher Raume nicht so sehr von endogenen Im- pulsen als vielmehr von den endogenen Potentialen und damit ggf. von deren spezifischer F6rderung abhange. Eine solche F6r- derungsm6glichkeit besteht fUr die staatliche Forschungspoli- tik, soweit sie F6rdermittel fUr private, vor allem industriel- Ie Forschung bereitstellt. In den 70er Jahren war das zuneh- mend der Fall. Allerdings ergab sich auf den ersten Blick, daB die peripheren Raume kaum zum Zuge kamen; der Raumordnungsmi- nister als der Sachwalter einer Querschnittspolitik muBte In- teresse zeigen. Das ausgeschriebene Gutachten fiel in den Bereich der Politik- analyse. DaB die Forschungsf6rderung die peripheren Raume nicht oder nur h6chst randhaft erreichte, war bekannt. Es galt also, die GrUnde zu eruieren.

Den Angehorigen des offentlichen Dienstes begegnet man seit geraumer Zeit mit einer merkwiirdigen Mischung von Respekt und Vorurteilen. In jiingerer Zeit scheinen in der Mischung die Vorurteile zu iiberwiegen. Das unaufhaltsame Wachstum des Offent- lichen Dienstes, die zunehmende Biirokratisierung und Reglementierung des taglichen Lebens, die sich vermehrenden offentlichen Aufgaben mitsamt den Riickwirkungen auf jeden einzelnen Biirger und Erscheinungsweisen in der Verwaltung selbst miissen solche Vorurteile offenbar verstarken. Wie weit das, was man derart beklagt, wirklich den Angehorigen des offentlichen Dienstes anzulasten ist, wie weit man diesen offent- lichen Dienst iiberhaupt als, Einheit' ansehen darf und welche Formen des Zusammen- spiels von Politik und Verwaltung es gibt, wird offentlich ungleich weniger erortert, wenngleich die Verwaltung von Staat und Gemeinde auf immer mehr kritisches Inter- esse stogt und dam it auch die Arbeitsbedingungen der Mitarbeiter jener Verwaltung, ihre Zahl und ihre Rechtsstellung von diesem Interesse erfagt werden. Eine Gewerkschaft, welche nicht nur begrenzte Interessen vertreten will, mug des- halb verschiedene Aufgaben gleichzeitig bewaltigen. Sie mug Angehorige des offent- lichen Dienstes organisieren und urn deren angemessene Einkommen und Arbeitsbe- dingungen kampfen. Sie mug aber auch in kritischer Distanz zu Verwaltung und offentlichem Dienst deren Funktionsfahigkeit erkunden und ggf.

(1) Absicht und Gliederung dieses Buches werden durch die Frage nach der Regier- barkeit oder Regierungsfiihigkeit moderner Industriegesellschaften bestimmt. Eine solche Frage stellt sich zuniichst in der praktischen Politik. In ihr erlebt man einer- seits die zunehmende Verftechtung einzelstaatlicher Politik, andererseits die Unfii- higkeit zu problemiiberwindender Kooperation. Viele Bemiihungen der EG oder der Konferenzen von Regierungschefs tiiuschen iiber jene Unfiihigkeit kaum hinweg. In- nerstaatlich wird die zunehmende Verflechtung der bisher isoliert gehandhabten Teilpolitiken zum Problem. Gleichzeitig wachsen die Erwartungen an die Politik stiindig und man sieht deutlicher die Grem;en der Belastbarkeit gesellschaftlicher Institutionen. Insgesamt geht es urn einen Strukturwandel der Industriegesellschaf- ten und seine Riickwirkungen auf deren politisches System, wobei sich in jiingster Zeit das Nebeneinander von Wachstumsabhiingigkeit und von Wachstumskrisen in den Vordergrund driingt und die Frage nach dem Verhiiltnis von Politik und (jkono- 1 mie dringlich macht - Vereinfacht zielt die Frage darauf, ob das politische System mit seinen Moglichkeiten, seiner Steuerungskapazitiit und seinen Leistungen (noch) den Bediirfnissen und Erwartungen entsprechen kann, welche sich aus ande- ren gesellschaftlichen Bereichen ergeben oder welche es auch selbst - z. B. in Wahl- versprechungen - hervorbringt. Wendet sich Wissenschaft dieser Frage zu, muB sie als ihren Beitrag zur Antwort eine komplexe Wirklichkeit aufarbeiten, das Erarbeitete systematisieren und es nachvoll- ziehbar machen, urn eine kritische Reflexion zu ermoglichen.